Küresel gelişmelerin etkisiyle kamu yönetimi alanında 2000'li yılların başında varlığı kaçınılmaz bir biçimde hissedilen yeniden yapılanma ihtiyacının karşılanmasına yönelik arayışlar, Türk kamu yönetiminin bilgi çağı gereklerine göre kamu yönetimi anlayışında dünya ölçeğinde sağlanan gelişmelere ayak uydurabilmesi ve bu doğrultuda toplumun değişen taleplerini zamanında karşılayabilmesi amacıyla 2003 yılı başında uygulamaya konulan "Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma" hareketi ile yeni bir ivme kazanmıştır. "Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı," çerçevesinde kapsamlı bir dönüşümü amaçlayan bu girişim; önceki reform çabalarından esaslı bir biçimde ayrılarak, kamu yönetimi sisteminin, yerinden yönetim, insan haklarına saygı, öngörülebilirlik, hesap verebilirlik, katılım, şeffaflık, kaynakların etkin kullanımı gibi 21. yüzyılın yönetim anlayışının eksenini oluşturan "iyi yönetişim"in dayandığı temel değerler üzerinde inşa edilmesini öngörmektedir.

Tasarı, doğru çıkış noktalarından hareket etmekte ve stratejisini doğru temeller üzerinde kurmaktadır. Nitekim, gerek tasarının fikri altyapısında, gerekse metninde günümüz kamu yönetimi anlayışını şekillendiren küreselleşme sürecinin temelinde yatan dinamikleri oldukça iyi okuyan, algılayan ve yeniden yapılanma sistemini bu dinamikler üzerine oturtan bir yaklaşım sergilenmektedir. Bu çerçevede, amacını belirleyen Birinci maddesi ile "Kamu Yönetiminin Kuruluş ve İşleyişinin Temel İlkeleri"ni ortaya koyan 5'inci maddesinde, kamu hizmetlerinin değişim çağının gereklerine ve vatandaşların istek ve beklentilerine uygun bir biçimde yerine getirilmesin sağlayacak tüm esaslara yer verilmiştir. Ancak, olumlu değerler ve dayanaklar üzerinde oluşturulan tasarı ile getirilen modelin, kendi temelinde yatan felsefeyi ne ölçüde yansıttığı ayrı bir tartışma konusudur. Bu doğrultuda ele alındığında, tasarıda dikkati çeken eksiklikler ve sorun alanları şu şekilde sıralanabilir:

1) Tasarının birinci maddesinde yer alan, "katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması ve kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi" yönündeki geniş kapsamlı hedefler; yine aynı maddede belirtildiği üzere, yalnızca "merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması" gibi sınırlı ve kısmen etkili bir araçla gerçekleştirilebilecek kadar basit gözükmemektedir. Kamu yönetimi sisteminin kendisini çevreleyen, toplumsal, siyasal ve kültürel sistemlerle bir bütünlük ve karşılıklı etkileşim içinde bulunduğu gerçeğinden hareket edildiğinde, Türk kamu yönetiminde köklü, kapsamlı, kalıcı, sürdürülebilir ve etkili bir değişimin başarılabilmesinin, yeniden yapılanmanın ancak söz konusu çevre sistemlerde dünya gerçeklerine ve doğal ihtiyaçlara uygun bir biçimde sağlanabilecek değişim ve gelişim hareketleriyle uyumlu bir biçimde sürdürülmesine bağlı olduğu ortaya çıkmaktadır. Kamu Yönetimi Reformu'nun fikri dayanaklarının ortaya konulduğu çalışmada da, kamu yönetimi sisteminin "bir bütün olduğu" vurgulanmakta ve "değişimin parçalardan hareketle değil, sistemin bütününden başlaması gerektiği" üzerinde özellikle durulmaktadır. Söz konusu gereklilik, Tasarının Genel Gerekçesi'nde de aynı şekilde bir ön şart olarak yer almış bulunmaktadır.

Bu çerçevede, kamu yönetiminde yeniden yapılanma ile sağlanması hedeflenen başarının, toplumsal-siyasal sistemle doğrudan ve bütünüyle bağlantılı olduğu gerçeği göz önünde bulundurulduğunda, getirilen reformun çevre sistemlerden ve kendisini kuşatan şartlardan ayrı ve bağımsız bir biçimde yalnızca devletin yürütme organının düzenlenmesiyle sınırlı olarak ele alınması önemli bir çelişki ya da eksiklik şeklinde kendisini göstermektedir. Bu açıdan bakıldığında, siyasal sistemin temel unsurları, siyasetin işleyişine ve birey-devlet ilişkilerinin niteliğine yönelik değer yargıları, anayasal yapı, hukuk sistemi ve yargı düzeni hiç değişmeden ortada dururken; bunlardan bağımsız bir biçimde ağırlıklı olarak yürütme organının yalnızca bir bölümünü oluşturan merkezi idare teşkilatında yapılacak bir düzenlemenin kamu yönetimi sisteminin bütününde köklü ve kapsamlı bir değişime yol açmasını beklemek fazla bir iyimserlikten öteye geçemeyecektir.

2) Tasarı kamu yönetiminin yeniden yapılanması konusunda genel bir çerçeve çizmekte, bu kapsamda geleneksel merkeziyetçi-bürokratik yönetim mekanizmasının teorik dayanaklarını oluşturan anahtar kavramların yerine, esnek, demokratik, katılımcı ve hesap verebilir yönetim anlayışının, kısaca "yönetişim"in temelini oluşturan değer ve normların ikame edilmesini sağlamakta; ancak değişim gereklerinin somut olarak nasıl sağlanacağını gösteren kurumsal yapılara ve teknik araçlara yeterince yer vermemektedir. Yeni yönetim anlayışını ifade eden yaklaşımlara ve bunların hayata geçirilmesini sağlayacak modellere yalnızca referans düzeyinde değinilerek, hangi mekanizmalar aracılığıyla hayata geçirileceklerinin belli edilmemesi, tasarının önemli bir eksikliği olarak göze çarpmaktadır. Belki söz konusu araç ve mekanizmaların, Tasarı'da yer verilen genel ilke ve normlardan hareket edilerek sonradan çıkarılacak yasal düzenlemelerle oluşturulabileceği düşünülmektedir. Ancak, kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın temel esaslarını ortaya koyma iddiasındaki bu tür bir düzenlemede, söz konusu mekanizmalar için yalnızca kavramsal bir dayanak oluşturmaktan öteye, izlenecek yol ve yöntemleri gösteren daha somut düzeyde ilke ve normların konulması gerekmektedir.

3) Tasarının 28'inci maddesinin gerekçesinde, dikey örgütlenme modelinin ve hiyerarşik kademelerdeki fazlalığın doğurduğu sakıncaların giderilmesi için modern örgütlenme modellerindeki gibi "hiyerarşik kademelerin en aza indirilmesi" ve iş ve işlemlerin yapılma sürelerini kısaltmak üzere "yatay ve esnek yapıların oluşturulması" gerektiğine işaret edilmektedir.

Ancak, tasarı metni ve gerekçesinde yeniden yapılanmanın ana unsurlarından birisi olarak öne çıkarılan "esnek ve yatay organizasyon"u gerçekleştirme hedefini örgütsel yapının tasarlanmasıyla ilgili maddelerde görebilmek mümkün olmamaktadır. Hiyerarşik kademe ve unvanların sayıldığı 28'inci maddede bazı yenilikler getirilmiş olmakla birlikte, dikkatlice incelendiğinde, örgütsel işleyişe esneklik ve etkenlik sağlamaya yönelik olarak sadece bazı kademelerin kaldırılması, bazılarının birleştirilmesiyle yetinildiği görülmekte; dolayısıyla esas itibariyle tasarının bu konuda dayandığı felsefi çıkış noktasından sapılarak, çelişkili bir biçimde klasik, weberyen bürokratik modelin çok kademeli örgüt yapısı korunmaktadır.

Oysa, örgütsel yapılanmada "esneklik" ve "yalınlık" yalnızca bazı birimlerin kaldırılarak birim sayısının azaltılması ya da mevcut birimlerin birbirleriyle birleştirilmesi yoluyla değil; bu azaltma ve birleştirmelerin yanı sıra, hem aynı hiyerarşi zinciri içinde yer alan kademeler arasındaki dikey ilişkilerde etkenliğin arttırılması, hem de birimlerin iç yapılarındaki karar ve işlem süreçlerinin daha iyi işler hale getirilmesiyle sağlanabilecektir.

Söz konusu sonucun elde edilebilmesi de, hiyerarşik kademe zincirini oluşturan halkaların sayısında azaltma yapmaya bağlı olduğu gibi (delayering), bu önlemin yanında görev, yetki ve sorumlulukların mevcut hiyerarşik kademeler arasındaki dağılımında yetkinin tabanda oluşmasını sağlayacak örgüt yapısının kurulmasına da bağlı bulunmaktadır.

Karar ve uygulama süreçlerinin hiyerarşik ilişki zinciri içinde aşağıdan yukarıya doğru paraf ve imza silsilesi, yukarıdan aşağıya doğru da emir ve talimat akışına dayalı olarak işletilmesi yerine; çalışanların uzmanlık esasına göre kurulan takımlar içinde görev alanlarında inisiyatif kullanabilmelerini sağlayacak biçimde yetkilendirilmeleri yoluyla oluşturulması yalın ve esnek örgütlenmenin bir gereğidir. Ancak bu açıdan bakıldığında, bakanlıkların örgüt yapısında çalışanların bilgi, beceri ve uzmanlıklarını daha iyi ortaya koyabilecekleri ve örgüt performansına daha yüksek katkı sağlayabilecekleri çalışma düzeninin nasıl oluşturulacağına ilişkin bir düzenlemenin tasarıda yer almadığı görülmektedir. Bu bakımdan, Tasarının "Merkezi İdarenin Teşkilatlanmasına İlişkin Esas ve Usulleri" gösteren bölümünde dikey hiyerarşik kademelerin azaltılmasının yanında, yatay örgütlenmeye ve bu çerçevede birimlerin iç işleyişlerine etkenlik kazandırmaya yönelik bir düzenlemeye de gerek duyulmaktadır.

4) Tasarının 8. maddesinde, "mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetlerin mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi" ilkesi doğrultusunda; "eğitim ve öğretim birliğini sağlama," "müfredatı belirleme ve geliştirme" görevi dışındaki eğitim hizmetlerinin mahalli idareler tarafından yerine getirileceği hükme bağlanmış olmakla birlikte, yasalaşma sürecinde bu yaklaşımdan vazgeçilerek eğitim hizmetleriyle ilgili tüm görevlerin planlanmasından yürütülmesine kadar her aşamada merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülmüş bulunmaktadır. Mahalli ve müşterek niteliği herhangi bir tartışmaya yer vermeyecek kadar açık olan ve dolayısıyla mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi gereken tipik görevler arasında yer alan eğitim hizmetinin merkezi idarenin sorumluluğunda kalmaya devam etmesi, yeniden yapılanmanın mantığına ters düşmekte ve dolayısıyla yasanın amaçlarıyla açıkça çelişmektedir. Bu temel aykırılık bir yana, Milli Eğitim Bakanlığı personelinin kamu görevlileri arasında en büyük oranı oluşturması ve dolayısıyla kadro yükü ve performans sorunları açısından merkezi yönetimin hantallığında en önemli ağırlığı taşıması bile yalnız başına, kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın teorisi ile pratiği arasındaki uzlaşmazlığı çok açık bir biçimde ortaya koymaya yetmektedir.

5) Mahalli idarelerin gerçek ve tüzel kişilerle ilgili eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunu değerlendirmek, bu kuruluşlarla halk arasındaki anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere "mahalli idareler halk denetçisi" kurumunun oluşturulması; kamu hizmetleriyle ilgili yerel inisiyatifin harekete geçirilmesi, yerel denetim mekanizmasına işlerlik kazandırılması ve bu çerçevede kamu yönetiminin demokratikleştirilmesi bakımından önemli bir adım olarak dikkati çekmektedir. Ancak, Batı'da idarenin eylem ve işlemlerinin halk adına denetlenmesinde ve bu yolla yöneticilerin hesap verme sorumluluklarının gelişmesinde önemli bir araç işlevi gören "ombudsmanlık" kurumunun, Türkiye'de yalnızca yerel hizmetlerle sınırlı tutulup, devletin asli görev alanını ilgilendiren kamu hizmetleriyle ilgili olarak vatandaşlarla kamu kuruluşları arasında haksız ve keyfi uygulamalar nedeniyle ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların halk denetiminin dışında bırakılması, hesap verme sorumluluğuna dayalı bir yönetim sistemi kurma iddiasını taşıyan bu tür bir reform girişimi açısından ciddi bir eksiklik olarak göze çarpmaktadır. Çünkü aslında vatandaşların idarenin eylem ve işlemlerinden zarar görebilecekleri alanlar, yerel hizmet alanlarından çok, temel hak ve özgürlükleri ilgilendiren adalet ve güvenlik gibi hizmet alanları olup, bunlar doğrudan doğruya merkezi idarenin sorumluluğu altında bulunmaktadırlar.

6) Tasarı, kamu yönetiminin yeniden yapılanmasıyla ilgili temel esasları koyarken, yeniden yapılanma sürecinin nasıl ve kimler tarafından yönetileceğini karanlıkta bırakmaktadır. Tasarıda bu konuda esaslı bir düzenlemeye yer verilmeyip, yalnızca 'Geçici Hükümler' bölümünde merkezi idare ile mahalli idareler arasında yapılan görev ve yetki bölüşümü doğrultusunda merkezi idareye ait görev ve yetkilerin mahalli idarelere devredilmesini ve Tasarı kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kendileriyle ilgili mevzuat kaynaklarında gerekli değişikliklerin bir yıl içinde yapılmasını öngören hükümlere yer verilmekle yetinilmektedir.

Kamu Yönetimi Sistemi'nde radikal bir değişimi hedefleyen böylesine kapsamlı bir tasarının, küresel gelişmelerin doğurduğu ihtiyaçlardan yola çıkarak belirlediği hedefler doğrultusunda kurulmasını öngördüğü yapı ve süreçlerin hangi stratejik planlama esasları ve takvimi çerçevesinde oluşturulacağı, yeniden yapılanma sürecini yönetecek üst düzey birimin hangi esaslar çerçevesinde örgütleneceği ve çekirdek yönetim kadrosunun kimlerden oluşacağı, bu birim ile bakanlıklarda ve diğer bağlı birimlerde yeniden yapılanma konularında görev alacak üst düzey sorumlu yöneticiler arasındaki yönetim, denetim ve koordinasyon ilişkilerinin nasıl ve hangi esaslara göre yürütüleceği konularında bir açıklık bulunmamaktadır.

7) Tasarının denetimle ilgili getirdiği düzenlemelerin dayanağını oluşturan teorik değerlendirmelerde ve genel gerekçesinde; hata arayışına endekslenmiş, kurallara uygunluğu araştıran, geçmişe dönük ve şekilci denetim metodunun ve bu tür denetim anlayışına göre oluşturulmuş teftiş kurullarının giderek kronikleşen israf ve yolsuzlukların önlenmesinde herhangi bir sonuç getirmediği ve kamunun denetim gücünü tamamen etkisizleştirdiği yönündeki tespitler açık bir gerçeği ortaya koymaktadır. Ancak, tasarı ile "Kamu Yönetiminde Denetim" başlığı altında getirilen, bakanlık teftiş kurullarının iç denetim birimlerine dönüştürülmesini, Sayıştay'ın ise tüm merkezi idare kuruluşlarıyla mahalli idarelerin denetimlerini yapacak genel yetkili bir dış denetim kurumu olarak düzenlenmesi, kamu denetim sisteminin karşı karşıya bulunduğu sorunları çözemeyecek, belki daha karmaşık hale getirecektir.

Denetim sisteminin yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesinde ve idarenin işleyişinin hukuka uygun olarak yürütülmesinde kendisinden beklenilen işlevleri yerine getirememesi; bakanlık teftiş kurullarının varlığından çok; halen geçerli olan teftiş sistemi ve bu kapsamda uygulanan inceleme, araştırma, soruşturma ve denetim yöntemlerinin yetersizliğiyle ilgilidir. Kaldı ki, Sayıştay'ın da bugünkü durumda, denetim yaptığı kuruluşlar üzerinde, aynı denetim zihniyeti ve yaklaşımı çerçevesinde ve aynı yöntem ve teknikleri kullanarak denetim görevini yürütmesi nedeniyle yolsuzlukların önlenmesinde ve kamu hizmetlerinin mevzuata uygun şekilde yerine getirilmesinin sağlanmasında aynı ölçüde etkisiz kaldığı bilinmektedir.

Öte yandan, tüm kamu kuruluşlarının dış denetime tabi tutulması görevinin tek başına Sayıştay'a verilmesi, bu kurumu ister istemez zaman içinde merkeziyetçi ve devasa ölçekli bir denetim organizasyonu durumuna getirecek; dolayısıyla işlevsel etkililiğini ve verimliliğini azaltacaktır. Her büyük ölçekli örgütlenmenin belli ölçüde merkeziyetçiliği, katılığı ve sonuçta hiyerarşik yapılanmayı beraberinde getirmesi doğaldır. Bu nedenle, denetim işlevinin örgütlenmesinde tüm kamu kuruluşlarını tepeden kontrol eden büyük ölçekli ve merkeziyetçi bir yapının benimsenmesi; kamu yönetimi sistemini küresel değişimin getirdiği esneklik, çoğulculuk ve etkenlik ilkeleri temelinde yeniden yapılandırma iddiasında olan bu tasarının temel amaçlarıyla da çelişmektedir.

Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun, yalnızca belli şablonların ve mevzuat kurallarının yerine getirilip getirilmediğini araştıran, kurumların amaçları ve faaliyetleri arasındaki ilişkiyi ve buna yönelik sonuçları değerlendirmeyen bir denetim birimi ister bir bakanlık bünyesinde bir dış denetim organı şeklinde yer alsın, isterse Sayıştay gibi tek ve merkezi bir birim olarak örgütlensin; denetim zihniyetini, modelini, yaklaşımını ve metodlarını, değişimin kaçınılmaz kıldığı gerekleri karşılamak üzere radikal bir şekilde yeniden yapılandırmadıkça sonuç farklı olmayacaktır. Bu nedenle sistemin iyileştirilmesinde dikkatlerin denetim işlevini kimin yerine getireceğinden çok, denetim hizmetinin nasıl ve hangi yöntemlerle yerine getirileceği üzerinde yoğunlaştırılması gerekmektedir. Bakanlık teftiş kurullarının dış denetim fonksiyonları ortadan kaldırılsa da kaldırılmasa da, nihayetinde bir dış denetim birimine ihtiyaç duyulacaktır. Dolayısıyla bu konudaki esas vurgunun, denetim sisteminin etkili bir mekanizma haline getirilmesi amacıyla denetim işlevinin şekle ve kurallara bağımlılıktan kurtarılarak; performansa, yerindeliğe, sonuçlara ve amaçlarla uyumlu olmaya dayalı bir yapıya kavuşturulması üzerinde yapılması anlamlı olacaktır.

Uzlaşma girdabı

Son günlerde gerek yazılı gerekse görsel basında sıkça duyduğumuz bir ifade; medeniyetler arası uzlaşma. Sözde Batı medeniyeti ile Doğu medeniyeti arasında yakınlaşma, uzlaşma uğraşılarını görmekteyiz. Yapılmak istenen, medeniyetler arası daha da ilerisi dinler arası uzlaşma. Bu cesur girişimler karşısında duyarsız kalınamaz. Onlar kendi ulaştıkları maddi refaha, teknolojiye bakıp asıl medeniyetin kendi medeniyetleri olduğunu düşünmekteler. Dolayısıyla bu bakış açısına göre kendileri dışındaki yaşam biçimleri medeni olmamakta, olamamaktadır.

Medeniyetten anlamamız gereken asıl şey, dünya görüşüdür. Batı medeniyeti derken, anlamamız gereken Batılı dünya görüşüdür. Kendisini var eden, emperyalist dünya görüşü bu sözde medeniyeti var eden unsurlardır. Batı medeniyetinde ölçü; beşeri değer yargılarıdır.. Eğer bir ülkede kişi başına düşen milli gelir dünya standartlarının üzerinde ise, medenidir. Ülkesinin ukdesinde ne denli sömürge ülkesi varsa o denli medenidir. Ve gerektiğinde de bu sözde medeniyetlerini demokrasi vaadiyle ihraca yeltenirler. Sözde Batı medeniyetinde ölçü; heva ve heves kaynaklıdır. Dolayısıyla insan faktöründen ziyade madde kaynaklı bir medeniyetle karşı karşıyayız.

Asıl olan medeniyet, insan fıtratına uygun değerlerle iç içe olan medeniyettir. İnsan fıtratını ele alan, ona uygun kanunlar vazeden, onu hem dünyada hem de ahirette kuşatan medeniyettir. Tek olan âlemlerin Rabbi Allah'a yönelten medeniyet, medeniyettir. İşte bu noktada İslam, medeniyetin ta kendisidir. Dolayısıyla medeniyetler arası uzlaşma adı altında kasdedilen dinlerin uzlaşması ise, bu din gelişi ve varlığı itibarıyla hiçbir zaman uzlaşmayı kabullenemez. Dinler arası uzlaşma; "Sizin dininizi kemale erdirdim. Ve size din olarak İslam'ı seçtim" ilahi hitabıyla reddedilmekteyken, bu tür bir uğraşı içerisinde olmak düşündürücüdür. Rabbani ve kuşatıcı olan İslam'dır. Medeniyetlerarası uzlaşma adı altında paneller, konferanslar v.s. yapılabilir. Ama bilinmelidir ki temsil edilen din, İslam değildir. İnsanlığa, kan, zulüm, gözyaşı sunan bir dünya görüşüne medeniyet diyebilir miyiz? Filistin'de bir babayı köşe başında kucağındaki çocuğu ile sıkıştırıp kurşun yağmuruna tutan; Irak'ta, tonlarca bombayı insanların üzerine boşaltan, hapishanelerde gayri insani muamelelerle insan onur ve şerefini ayaklar altına alan bir medeniyet düşünebiliyor musunuz?

Varlığının temelinde maddeye bağlı dünya görüşü olan, tüm ilişkilerinde bunu esas alan dünya görüşüne medeniyet diyebilir miyiz?

Dünya halklarının yer altı-yer üstü zenginliklerini adeta hortumlayan, kurulan sözde uluslararası teşkilatlarla, ülkelere açtıkları kredilerle nesillerin geleceklerini ipotek altına alan bir dünya görüşü medeni olabilir mi? Elbette hayır! Biz medeni dünyayı ve medeni bir hayatı Resul (a.s.)'ın yaşantısında görmekteyiz. Hayattaki her türlü ideolojik kirliliğin son bulduğu, insan fıtratının aslına rücu ettiğini müşahede etmekteyiz. Kardeşliğin, paylaşmanın, her türlü hak ve hukukun tezahürünü bu dönemde görmekteyiz.. Öyle bir medeniyet ki, sadece insanlara değil, tüm canlı ve cansız varlıklara değer veren bir medeniyet. Kâinatla savaş halinde değil, onunla barış içinde olan bir medeniyet...

Künye

Temsilcilikler

Abone Formu

Mesaj Formu